Постаудит: неотвратимость контроля
С принятием нового Таможенного кодекса неизмеримо выросла роль постаудита, что вполне
соответствует международной практике. Таможенные проверки и ревизии становятся важ-
ным инструментом при контроле после выпуска товара. О том, как, по каким основаниям они
проводятся, о правах и обязанностях импортеров и таможенников, а также о роли передовых
информационных технологий в работе Управления таможенной инспекции (УТИ) рассказыва-
ет начальник управления Сергей ЗОЛОТОВ.
- О значении постаудита
много говорилось в преддверии принятия нового
Таможенного кодекса и,
конечно же, после вступления его в силу. Об этом
также говорится в принятой недавно Концепции
развития таможенных органов. Каковы задачи вашего подразделения? Как
вы строите свою работу?
- Безусловно, либеральное
законодательство, выборочность контроля и отказ от
старых принципов работы
могут провоцировать некоторых недобросовестных участников ВЭД на нарушения
таможенного законодательства. В новых условиях работы таможенная инспекция
становится одним из немногих механизмов, способных
при ускорении и упрощении
таможенного контроля на этапе оформления обеспечить, тем не менее, сохранение общей степени таможенного
контроля путем проведения проверок
после выпуска товара. Через какое-то
время, возможно, через несколько лет,
мы должны добиться того, чтобы каждый участник ВЭД хотя бы раз в год
попадал под контроль после выпуска
нашими подразделениями.
Что же касается организации работы
по контролю товаров после их выпуска,
то, в первую очередь, мы должны четко разделить те организации, которые
возможно проверять после выпуска и
те организации, например, "фирмы-
однодневки", которые проверять после
выпуска невозможно или неоправданно
сложно. Они обычно не только отсутствуют по заявленным адресам, но и
не ведут бухучет, не имеют иных коммерческих документов, которые можно
было бы подвергнуть проверке. Ведь
основная форма таможенного контроля
после выпуска - таможенная ревизия
заключается в проверке факта выпуска товаров, а также проверке достоверности сведений, представленных
при таможенном оформлении, путем их
сопоставления с данными бухгалтерии,
счетами, иной информацией проверяемых лиц.
Однако работа по противодействию
деятельности "фирм-однодневок" проводится и будет проводиться в дальнейшем. Вместе с Главным управлением организации таможенного контроля
(ГУОТК) мы сегодня создаем такой
механизм, когда при появлении при
таможенном оформлении организации,
обладающей признаками "фирмы-однодневки", она должна в максимальной
степени попасть под контроль именно
на этапе таможенного оформления,
потому что потом разыскать будет
трудно. Естественно, задачу борьбы с
"однодневками" надо решать комплексно, усилиями не только таможенных
органов, но и на этапе регистрации организации, во взаимодействии с налоговыми и иными правоохранительными
органами. На уровне ФТС России мы
разрабатываем мероприятия по борьбе
с "фирмами-однодневками",
которые уже начали действовать с конца 2005 года.
Предусматриваются, в частности, подготовка предложений нормативного характера,
создание соответствующих
профилей риска для организаций, обладающих такими
признаками. Мы надеемся,
что к середине текущего года
появятся результаты совместной работы в этом направлении.
Вторая категория организаций - это те, кого мы можем
проконтролировать после
выпуска, например, крупные
налогоплательщики федерального и регионального
уровней, организации, в отношении которых установлены специальные упрощенные процедуры таможенного
оформления и таможенного
контроля.
Надо отметить, что на уровне таможни крупным налогоплательщиком считается организация с годовым объемом
таможенных платежей, превышающим
300 тысяч долларов. Их по системе немногим более девяти тысяч. Это, кстати, сопоставимо с количеством наших
проверок после выпуска товаров.
- А как же другие участники ВЭД?
Их ведь гораздо больше
- Да, их больше 80 тысяч, и, конечно, мы пока не в состоянии охватить их
всех. Но для проверки этих участников
после выпуска будет действовать система управления рисками, обеспечивающая эффективный выбор объектов
постконтроля.
- Вы на одной из встреч с деловым сообществом говорили об использовании новых технологий,
которые позволят немногочисленными
ресурсами проводить большой объем работы, что поможет
ежегодно наращивать количество
ревизий. Что это за технологии?
- В первую очередь, это автоматизация, дающая возможность не только качественно проводить анализ, но
и точечно выбирать объекты для проведения таможенного контроля после
выпуска. В нашем управлении организацией этой работы занимаются два отдела: информационно-аналитический и
контрольно-аналитический. Кроме того,
новая информационная система "Правоохрана" также должна дать нам возможность качественно и своевременно
контролировать проведение проверочных мероприятий региональными и местными подразделениями таможенной
инспекции. То есть мы в любой момент
будем видеть все документы проверок,
начиная от предварительных мероприятий, решений о назначении ревизий,
результативности анализа полученных
документов, вплоть до акта таможенной
ревизии. У себя в управлении в электронном виде мы будем иметь возможность не только ознакомиться с ходом
проверки, но и вовремя скоординировать мероприятия наших подразделений на местах.
- Это уже действует?
- Да, но не в полном объеме. Необходимые программные средства еще
апробируются и внедряются. А что касается выбора объектов контроля после
выпуска, то существуют программные
средства, позволяющие осуществить
его по различным критериям, что и используется уже сейчас нашими сотрудниками. Это позволяет концентрировать усилия по принципу бюджетной
эффективности на наиболее крупных
участниках ВЭД, где есть высокая степень риска несоблюдения таможенного
законодательства.
- Всеми признается, что без тесного взаимодействия с другими
ведомствами, в том числе с ФНС и
МВД, вам трудно будет получать
хорошие результаты. Какую вы мо-
жете дать оценку вашему сотрудничеству?
- Мы в начале пути. Соглашения с
ФНС подписаны, действуют, и это нам,
конечно, помогает. Сегодня мы выстраиваем конструктивные взаимовыгодные
отношения с ГУВД Москвы, иными правоохранительными и контролирующими
органами. Мы обращаем внимание и на
взаимодействие подразделений внутри
ФТС России, в частности, с ГУБК. В на-
стоящее время проводятся некоторые
совместные проверочные мероприятия,
есть также ряд проектов, которые УТИ
проводит вместе с ГУБК. Мы уверены,
что, отработав качественно новые технологии взаимодействия, мы только повысим эффективность наших мероприятий в сравнении с тем, как если бы мы
работали каждый по отдельности.
- Насколько важно в вашей работе получение предварительной ин-
формации от участников ВЭД?
- У одного из отделов, имеющего
дело с электроникой и интеллектуальной собственностью, уже есть первые
результаты положительного опыта
взаимодействия с деловыми кругами, в
частности с РАТЭК. Прошлый год пока-
зал важность этого сотрудничества при
проведении проверочных мероприятий,
организованных в отношении электроники и электробытовых товаров, что
сказалось и на результатах по легализации этого рынка. В этой связи очень
важно введение определенных дополнительных контролирующих механизмов в рамках приказа 727. То есть,
если мы говорим, что в нашей деятельности есть риски как при таможенном
оформлении, так и для постконтроля,
то можно сказать, что особые порядки
контроля в отношении определенных
групп товаров (приказ 727) или в
отношении определенных участников
ВЭД (приказ 409), это в определенной степени - антириски. Ведь организации становятся известны нам еще до
того, как они начинают заниматься перемещением данной категории товаров.
Изучение их документов позволяет нам
узнать, где располагаются эти организации, какой у них уставный фонд, кто
учредители и какие товары они собираются ввозить. Мы можем постоянно
проводить мониторинг их таможенного
оформления, сверять ценовую информацию со сведениями, заявленными в
ГТД, выявлять отдельные несоответствия и разбираться с этим. Скажем, либо
речь может идти о каких-то "нестыковках" прейскурантов моделей марок с
оформлением, либо с нарушением таможенного законодательства. Соответственно, если это нарушение, то далее
инициируется проверка, довзыскиваются платежи, проводится корректировка
таможенной стоимости. Если же это на-
рушения методологического характера,
то мы их выявляем и устраняем вместе с
добросовестным участником ВЭД. Они,
кстати, относятся к проведению таких
проверочных мероприятий без излишней нервозности и боязни. Сейчас мы
внедряем новый механизм - форма
отчетности от организаций, которые
включены в перечень приказа 727.
Они нам будут представлять информацию по моделям и маркам при ввозе
товаров, о проведении таможенного
оформления и о реализации этих товаров на территории страны.
- Почему внедряется этот новый
механизм и что это даст?
- Это, с нашей точки зрения, очень
важная работа. Одним из ее результатов будет являться то, что недобро-
совестные импортеры определенных
категорий товаров, входящих в группу
риска, не смогут при наличии у нас информации о реализации этих товаров
использовать номера ГТД легальных
импортеров для последующего тиражирования и указания в счетах-фактурах
своих нелегально ввезенных товаров.
Таким образом, цепочка будет сокращена. Например, какая-то организация
скажет, что она реализовала товар
через свою сеть розничных магазинов.
При контроле реализатора, который,
возможно, ввез этот товар незаконным
образом или реализует ввезенный незаконным образом товар, мы увидим этот
номер ГТД в его счете-фактуре. С высокой степенью очевидности это позволит
доказать незаконность перемещения
того товара, который находится у реализатора, не работающего по прямым
контрактам. Доказав факт незаконного
перемещения, далее мы будем доказывать факт участия этого реализатора в
торговле, хранении и обороте незаконно ввезенного товара.
- Участники ВЭД негативно воспринимают требование УТИ в от-
ношении приказа 409 об обязательном совпадении юридического
и физического адресов, мотивируя
это, в частности, тем, что ФНС такого требования к ним не предъявляет. Как вы можете это прокомментировать, и стоит ли ждать от вас
изменения позиции?
- В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, отсутствие
исполнительного органа организации
по месту государственной регистрации
является нарушением законодательства
о регистрационной деятельности лица.
Исходя исключительно из этого мы и
требуем, чтобы исполнительный орган
находился по месту регистрации. Если
организация по тем или иным причинам меняет адрес, она должна об этом
уведомлять налоговые и таможенные
органы и вносить изменения в свои регистрационные документы, иначе она
нарушает общее гражданское законодательство.
- То есть вы на этом настаиваете?
- Не мы настаиваем, а законодательство! А законы должны исполняться.
Зачастую в нашей практике бывает так,
что, действительно, у организации есть
зарегистрированный юридический адрес, а фактически она располагается
по иному адресу. Но в том адресе, по
которому подобные фирмы зарегистрированы, есть так называемый почтовый
ящик, куда поступает почта и другая
информация. Там же находится сотрудник, который принимает телефонные
звонки и указывает, где находится генеральный директор, главный бухгалтер и так далее.
Подчеркиваю, мы требуем ровно то,
что диктует закон. А нам это важно!
При проведении проверочных мероприятий решение о назначении
ревизий должно вручаться уполномоченному лицу, а это, как правило,
либо руководитель организации, либо
лицо, которое уполномочено на это
руководителем организации. То же
самое касается запроса документов
и сведений. Они запрашиваются по
адресу, который указан в регистрационных учредительных документах
организации. Если приходит ответ,
что некое лицо по этому адресу не
располагается, то мы начинаем вместе с правоохранительными органами
заниматься поисковыми мероприятия-
ми. При нашей малочисленности такие
отвлечения весьма негативно влияют
на эффективность работы.
- Как вы выбираете объекты
для проверок и что должно быть
основанием для проверки?
- Основанием являются данные, свидетельствующие о возможном нарушении положений таможенного законодательства. Как выявляются эти данные
- другой вопрос. Могу лишь сказать,
что необходимую информацию мы получаем по разным каналам. Она может
поступать из наших подразделений, из
других многочисленных источников, а
также с помощью аналитики. Для того,
чтобы информация стала основанием
для назначения проверочных мероприятий, она подвергается проверке в
любых формах, не запрещенных законодательством. Это могут быть запросы документов в таможенные органы
и их анализ, а также запросы в любые
другие государственные контролирующие органы - банки, регистрационные
органы. Кроме того, проводится аналитическая работа, делаются запросы реализаторам данных товаров. Затем вся
информация, полученная в процессе
подготовительных мероприятий, "стыкуется", и принимается решение: есть
основание для ревизии или нет, а также
выбирается целесообразность той или
иной формы таможенного контроля.
Дело в том, что деятельность подразделений таможенной инспекции - это
не только специальные таможенные
ревизии. Во-первых, могут проводиться
общие таможенные ревизии (их длительность - три дня), чтобы убедиться
в том, подтверждаются или опровергаются какие-то наши подозрения. Во
вторых, это может быть осмотр помещений и территорий, а также запрос
документов и сведений. То есть любая
форма документального или реального контроля может быть применена до
назначения специальной таможенной
ревизии. Например, проверка документов и сведений (ст. 367 ТК РФ) вполне
достаточна для того, чтобы получить
сведения, говорящие о том, что возможно нарушение таможенного законодательства, а затем назначать специальную таможенную ревизию. Такая
ревизия, как правило, длится до двух
месяцев. Однако в этот срок не включается время, прошедшее от запроса о
представлении документов, которые
должны быть изучены в процессе ревизии, до их фактического представления. Бывают случаи, когда организации
очень долго представляют документы и
тем самым фактически самостоятельно
увеличивают срок проведения ревизии.
Так что чем быстрее нам представят
документы, тем быстрее мы закончим
ревизию.
- Какие документы они должны
вам представить?
- Те, которые сочтет необходимы-
ми ревизионная комиссия. Дело в том,
что не бывает абсолютно одинаковых
ревизий. Все зависит от конкретной
ситуации, конкретного товара, конкретного режима и конкретного проверяемого лица. Ведь проверки могут
проводиться у импортера, брокера,
перевозчика, владельца склада и лица,
занимающегося оптовой или розничной реализацией товаров на территории Российской Федерации. Эти пять
категорий очень сильно различаются
в комплекте тех документов, которые
необходимо требовать. Нельзя сравнивать, например, проведение специальной таможенной ревизии у реализатора
или у владельца склада, поскольку круг
изучаемых документов будет совершенно разным.
- Каков порядок обжалования?
- Жалобы могут направляться непосредственно в Правовое управление и,
кроме того, обжалование может проводиться в судебном порядке. Другой
вопрос, что обжаловать?
Так, отмена решения о назначении
ревизии может производиться только
в исключительных случаях, которые на
практике встречаются, но крайне редко. Например, решение о назначении
общей таможенной ревизии выносится в отношении лица, занимающегося оптовой или розничной торговлей
ввезенными товарами. Напрямую это
противоречит Таможенному кодек-
су, потому что у такого лица возможно только проведение специальной
таможенной ревизии. Так что если
вынесено решение о назначении об-
щей ревизии, оно подлежит отмене.
Также подлежит отмене решение, вынесенное неуполномоченным лицом,
и постановление о наложении ареста
на товар. Наложение ареста во время
проведения специальной таможенной
ревизии регламентируется ст. 377 ТК
РФ. Если лицо, прочитавшее эту статью, посчитает это положение Кодекса
в отношении себя нарушенным, то оно
может обращаться с жалобой и требовать отмены этого решения. Потому
что отмена решения о назначении ревизии и постановления о наложении
ареста тут же устраняет все правовые
последствия вынесенных решений или
постановлений.
Но если, например, основания для
назначения специальной таможенной
ревизии были, а формально требование
закона было нарушено (не та форма
или не тем лицом), то отмена решения
никоим образом не препятствует вынесению нового решения о проведении у
точно этого же лица ревизии. Только в
соответствии с правильно оформленным документальным порядком. Что
касается акта специальной таможенной
ревизии, а общие, как показывает практика, мало кто обжалует, то у нас есть
положительная судебная практика. Акт
как документ не является предметом
обжалования, поскольку сам по себе он
не влечет никаких правовых последствий.
- А что является предметом обжалования, каков порядок ознакомления проверяемой компании
с заключительным документом?
- Когда акт подготовлен и подписан
всеми членами ревизионной комиссии,
он направляется начальнику таможенного органа для принятия решения в
соответствии с предложениями и вы-
водами, содержащимися в данном акте.
Одновременно с этим акт вручается
руководителю (уполномоченному представителю) проверяемого лица под
подпись или передается иным способом
с указанием даты его получения. Лицо,
получив этот акт, может его изучить и
обратиться к начальнику таможенного
органа с изложением своей позиции.
Скажем, почему они, например, считают, что выводы и предложения, изложенные в акте, с их точки зрения,
неправильны. Далее уже на руководителя таможенного органа ложится вся
ответственность по принятию решения,
потому что обжалованию в судебном
порядке подлежат действия (бездействие) и решения.
Акт же не является ни действием, ни
решением. Это только мнение членов
ревизионной комиссии по изучению
конкретных документов, в нем содержатся лишь выводы и предложения.
Так, в выводах обосновывается точка
зрения на то, есть или нет нарушение таможенного законодательства и
недоплата таможенных платежей. В
предложениях, если уже есть вывод о
недоплате платежей, говорится, к при-
меру, о том, в какое функциональное
подразделение должен быть направлен
акт для окончательного расчета суммы
недоплаченных таможенных платежей,
поскольку в акте таможенной ревизии
эти суммы рассчитываются предварительно. Далее по заключению этого
подразделения должен производиться
в установленном порядке уже поря-
док взыскания недоплаченных сумм. В
данном случае правовым актом будет
являться требование о взыскании сумм
недоплаченных платежей с точки зрения платежей. С точки зрения содержащихся в деятельности лица нарушений
- будет возбуждение дела о нарушении
таможенных правил и вынесение постановления или определения.
У нас была судебная практика в отношении обжалования актов в московских
арбитражных судах. Все они выносили
решения о том, что сам по себе акт не
является предметом для обжалования.
Обжалованию подлежат конкретные
действия таможенного органа по результатам этого акта.
- Предполагается ли увеличение
числа проверок в 2006 году?
- Мне кажется, что количество проводимых в настоящее время проверок еще
не достигло своего предела. Хотя если
у нас не будет увеличиваться штатная
численность, то количество проверок
через некоторое время достигнет свое-
го максимума, и это естественно. Повысить же их качество и результативность
уже сегодня нам вполне по силам.
Так что в первую очередь будут проводиться проверки тех объектов, где
есть возможность добиться значимых
результатов. С этой целью мы создаем
сейчас систему, которая позволит контролировать деятельность таможенных
органов по выбору объектов контроля
на местах. Не исключено, что через
некоторое время эти объекты будут определяться из центра, поскольку у нас
есть вся информация из всех регионов.
Путем использования системы управления рисками (СУР) мы можем четко вы-
явить, в каком регионе у нас наихудшая
ситуация с тем или иным товаром, в то
время как у себя в регионе наши коллеги не могут видеть общую картину.
Это даст нам возможность обращать их
внимание на определенные категории
участников ВЭД, имея в виду общую
ситуацию в целом по стране. Полагаю,
мы сейчас должны двигаться в двух направлениях. С одной стороны, региональные таможенные управления (РТУ)
и таможни должны повышать качество
выбора объектов, с другой стороны, и
мы должны начать выбор наиболее значимых объектов сверху.
Решающую роль в повышении эффективности проверок будет играть
профессиональное использование СУР
как комплекса информационных источников, программных средств и методик
выявления рисков. Данная система
позволит нам на основе четко определенных критериев, учитывающих региональные особенности, анализировать
совокупный уровень риска внешнеторговых операций каждого участника ВЭД
и с наибольшей достоверностью выбирать наиболее результативные объекты
проверок. Это, в свою очередь, позволит ускорить прохождение таможенных
процедур для добросовестных участников ВЭД и обеспечить необходимый
уровень контроля в отношении "рискованных" участников и товаров.
Вообще, мне кажется, что 2006 год, с
точки зрения подразделений таможенной инспекции, можно назвать годом
внедрения новых современных подходов к организации ревизионной деятельности, активного взаимодействия
с территориальными подразделениями
и слаженной работы.
- Но этот год, видимо, важен и с
точки зрения внедрения новых информационных технологий. Хватает ли профессионалов для этой
работы? Какие результаты можно
будет ждать к концу года?
- Результаты всех подразделений
таможенной инспекции, собственно,
улучшаются год от года. Однако для
того, чтобы произошел качественный
скачок, необходима консолидация многих факторов, в том числе и кадровых,
конечно. Мне кажется, для того, чтобы
получать из Российской таможенной
академии (РТА) готовых специалистов,
на факультете таможенного дела или
экономическом необходимо иметь отдельные направления по таможенному
аудиту. Специалисты, занимающиеся
работой в этой области, должны иметь
специальные знания не только по таможенному законодательству, а также по
налоговому и в области других, смежных с таможенным делом специальностей. Сейчас у нас отмечается дефицит
в специалистах, обладающих высокой
степенью знаний по бухгалтерии как в
центральном аппарате, так и на местах.
Ведь постаудит - это не только проверка факта выпуска товаров, но и соответствие сведений бухгалтерской документации со сведениями, заявленными
в ГТД. Кроме того, в коммерческих товаросопроводительных документах - это
еще и проверка бухгалтерии. Поэтому
без специальных знаний не обойтись, а
с учетом того, что бухгалтерский учет
достаточно интенсивно изменяется,
необходимы еще и специальные курсы
для нас. То есть, конечно, у нас есть
специалисты по бухучету, которые когда-то этому учились, но приходится заниматься самообразованием. А при нашем достаточно напряженном графике
работы это сложно. Поэтому мы готовы принять помощь РТА в организации
специальных курсов в этом году.
Помогает еще, конечно, обмен опытом на Всероссийских совещаниях и
встречах. Причем для нас важен не
только положительный, но и отрицательный опыт.
Валентина ДУДКОВА
Журнал "Таможня" апрель 2006г.