Под знаком рисков
Участники круглого стола Стратегия развития таможенных органов РФ , организованного Центром стратегических программ и Российской академией государственной службы при Президенте РФ, обсудили несколько моделей, по которым действуют в настоящие время таможенные органы. По словам ведущего, генерал-полковника таможенной службы, профессора Николая Блинова, взяв курс на модель таможня для клиента , таможенные органы пока действуют в рамках моделей таможня для себя и таможня для правительства .
В то же время Николай Блинов отметил, что российская таможенная служба достигла уровня, когда можно говорить о ней как о состоявшемся, эффективном органе государственного контроля в сфере таможенного дела. Успехи в исполнении фискальной и контрольной функций сегодня дают возможность обсуждать более общий вопрос: об экономической функции таможенной системы, ее роли в экономическом развитии страны и, соответственно, такой организации деятельности таможенных органов, которая делает их инструментом реализации стратегии государственного управления в сфере внешней торговли. Анализ сложившейся ситуации стал предметом обсуждения заинтересованных сторон из Минэкономразвития РФ, ФТС России и деловых кругов.
Не секрет, что со стороны государства сохраняется количественный подход к оценке эффективности таможенной системы. Так, в 2004 году в бюджет поступило более 1,2 триллиона таможенных платежей. Однако превышение 10-15-процентной доли поступлений в бюджет за счет таможенных платежей, подчеркнул профессор, характерно для развивающихся стран с экспортно-сырьевой экономикой. Поэтому, если говорить о стратегии развития экономики России, необходимо уделить внимание качественным критериям деятельности таможенной системы для оценки ее эффективности. С этой точки зрения, вся система таможенно-тарифного регулирования нуждается в новой методологии, которую настоятельно требует вступление России в ВТО.
Глобализация мировой экономики требует от государств, не желающих оказаться на задворках конкурентной борьбы, также предпринимать меры по сокращению расходов на торговлю. Для стратегии развития России крайне важна продуманная таможенная политика. Интересов каждого гражданина РФ касаются не только цены на услуги естественных монополий, что государство уже научилось с той или иной степенью успешности регулировать, но и импортные и экспортные пошлины, поскольку они включают долговременные экономические тенденции.
Правоохранительная деятельность, отметил Николай Блинов, во всем мире является приоритетом для таможни: и в США, и во Франции, и в Великобритании она входит в блок правоохранительных органов. После событий 11 сентября США создали гиперведомство - Министерство внутренней безопасности, включив туда также пограничную и таможенную службы. В нашей стране продолжающийся фискально-экономический подход к проектированию таможенной политики основывается в большей степени на либеральной философии прошлого века, нежели на реалиях века нынешнего.
Первый заместитель начальника Правового управления ФТС России Михаил Комаров подробно проинформировал присутствующих о концепции развития таможенных органов на среднесрочную и долгосрочную перспективу, которая готовится ФТС России и Минэкономразвития для рассмотрения на заседании правительства. В настоящее время идет доработка документа с учетом мнения заинтересованных министерств и служб. Концепция включает четыре направления: совершенствование законодательства, улучшение кадрового потенциала, развитие таможенной инфраструктуры и повсеместное внедрение информационных технологий - и по каждому из них существуют проблемы. Так, развитие таможенной инфраструктуры напрямую связано с защищенностью страны и пропускной способностью наших границ, прежде всего - южной границы России. По словам Михаила Комарова, какие бы технологические операции мы ни придумывали на пункте пропуска, где две колеи - в одну сторону и столько же - в другую, никакое электронное уведомление не спа сет перевозчика от простоя на госгранице.
В ФТС России работает более 60 тысяч человек, это одна из наиболее крупных таможенных администраций мира. В то же время кадровый состав нуждается в повышении квалификации. Необходимо обучать кадры соблюдению международных правовых стандартов и этики общения с представителями бизнеса. Чтобы повсеместно работали информационные технологии, помимо техники и программ также необходим обученный персонал.
Кроме того, несмотря на принятие нового, достаточно качественного Таможенного кодекса, его практическое применение выявило ряд проблем. Мониторинг, который велся таможенными органами, в том числе, с помощью участников ВЭД, стал основой для проведения парламентских слушаний. В бюджетном комитете Госдумы РФ образован экспертный совет, который возглавила депутат Надежда Азарова. Намечено 13 направлений, по которым планируется внести поправки в кодекс.
Подготовка к вступлению России в ВТО, в свою очередь, тоже определяет стратегические задачи развития законодательства в области таможенного дела. Международные нормы и стандартные правила потребуют дальнейшей унификации таможенного и внешнеторгового законодательства. По линии Минэкономразвития готовятся новая редакция закона об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности, новый блок законов о свободных экономических зонах. В новой редакции закона о таможенном тарифе методы определения таможенной стоимости приводятся в соответствии со статьей 7 Генерального соглашения о тарифах ГАТТ-ВТО.
По словам Михаила Комарова, получено согласие председателя правительства РФ на организацию работ по присоединению России к Киотской конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, которое произойдет в ближайшие год-два. Готовится блок приемлемых обязательств, которые Россия может взять на себя при присоединении к этой конвенции. Это также потребует внесения изменений в таможенное законодательство. В то же время, как показывает мониторинг, буквальное воспроизведение некоторых норм конвенции в тексте действующего кодекса не всегда находит понимание со стороны отечественного бизнеса и рядовых таможенников. Сказываются отличия в правовой системе и специфика правосознания. Просчитываются также последствия присоединения России к Киотской конвенции, необходимые финансовые, трудовые, материальные затраты.
Уход от административного диктата, при котором таможенная система уже не может выполнить взятые на себя обязательства, осуществляется за счет системы анализа и управления рисками. У развитых таможенных администраций процент фактического досмотра составляет 3-5 процентов, максимум -7. Еще полтора года назад у нас досмотр был тотальным. Однако к 2006-2008 году принято обязательство сократить число фактических досмотров товаров до 6-8 процентов, что возможно только при изменении технологий контроля, и система анализа и управления рисками поможет реализовать эту работу.
В то же время к разработке профилей рисков, подчеркнул Михаил Комаров, следует подходить осторожно. К примеру, таможенная служба Швеции оформляет 93 процента деклараций в электронном виде, при этом 82 процента из них обрабатывается в автоматическом режиме, таможенник даже не подходит к этим поставкам и не проводит контрольных мероприятий. Тестирование разработанных профилей происходит не на живых людях , а по архиву деклараций. Если при этом виртуальная матрица реагирует только на долю процента деклараций - такой профиль годится, с ним можно работать. Если под риск попадает чуть ли не половина поставок - профиль риска можно выбрасывать, он не подходит для практической работы. Главный специалист департамента государственного регулирования внешнеторговой деятельности и таможенного дела Минэкономразвития Александра Титова, отметила, что таможенный контроль не должен быть тотальным при сохранении его эффективности. Основной упор делается на предварительный и последующий контроль.
Директор ООО Волжский терминал Алексей Жуков обратил внимание участников круглого стола на отсутствие в административном законодательстве процедуры, аналогичной примирению сторон в гражданском праве. В качестве примера он привел случай, когда в Твери после проверки ЦТУ было выявлено неправильное определение кода товара, что повлекло занижение таможенных платежей на 2 тысячи рублей. В результате, заводится дело на брокера, участника ВЭД, в течение месяца они опрашиваются, выявляются свидетели и так далее. По словам Алексея Жукова, брокер в данном случае с готовностью исправил бы техническую ошибку, нежели тратил бы время и нервы на ненужное разбирательство. Однако отсутствие в законодательстве такого механизма влечет потери времени, а у брокера возникает стойкое желание нанять адвоката и на процессуальных нестыковках выиграть процесс.
По мнению генерального директора группы Тарго Татьяны Кругло-вой, основное количество дел проигрывается таможней по процессуальным основаниям: откровенные жулики пользуются тем, что в силу низкой зарплаты наиболее квалифицированные кадры покинули таможню и при совершении таможней процессуальных действий допускаются ошибки. Что касается добросовестных участников ВЭД и брокеров, то они не строят свой бизнес в расчете переиграть таможню в суде по процессуальным основаниям. Однако они нередко допускают мелкие погрешности.
Эту мысль развил в своем выступлении начальник Управления таможенной логистики Поволжской логистической ассоциации Александр Вершинин. Он считает, что именно добросовестные участники ВЭД и брокеры становятся мишенью системы анализа и управления рисками в ее нынешнем виде. Недобросовестный околотаможенный бизнес прекрасно осведомлен о содержании профилей риска, по которым работает таможня, и умеет их избегать. Добросовестный участник ВЭД, не знающий, что его поставка подпадает под профиль риска, попадает на дополнительные расходы. Для брокеров, профессионально работающих на рынке, система анализа и управления рисками давно стала секретом Полишинеля, поэтому Александр Вершинин предложил сделать систему анализа и управления рисками более открытой.
Его поддержал генеральный директор корпорации Стерх Николай Шаповалов, полагающий, что если система анализа и управления риска и будет открытой, это позволит более эффективно работать правоохранительным подразделениям таможни. Возникновение характеристик поставок, которые таможней будут выявлены как профиль риска, зависит от брокера и участника ВЭД, подчеркнул он. Николай Шаповалов считает, что брокер - союзник законодательства и национальных интересов, однако таможня официально подходит к нему с позиции недоверия .
В разговоре брокеры обнаружили свободное владение грифованной терминологией: второй, шестьдесят четвертый риск и так далее. Такая информированность, очевидно, продиктована жизнью и отражает готовность сотрудничать с правоохранительными подразделениями таможни. Построение системы анализа и управления рисками на основе презумпции невиновности требует открытого диалога таможни с добросовестными участниками ВЭД и брокерами, - такой вывод можно сделать по итогам круглого стола.
Дмитрий Котиков
Журнал Таможня 12 от 28.06.07